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国务院法制办公布公众对校车安全条例意见

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摘要:国务院法制办公布公众对校车安全条例意见
2011年12月11日,中国政府法制信息网全文公布《校车安全条例(草案征求意见稿)》向社会征求意见。截至2012年1月11日,共有2818人次通过网络、信函提出7030条意见。许多意见认为:制定校车安全条例,将校车安全管理纳入法制轨道,体现了党和政府对未成年人人身安全的高度关切,对建立健全保障校车安全的基本制度,保障学生上下学交通安全,很有必要;同时,对校车安全管理及校车制度的其他相关问题提出了许多具体意见和建议。主要是:

一、关于保障就近入学、优先发展公共交通和对校车的政策支持

1、关于保障就近入学。许多意见提出,解决学生上下学的交通安全问题,不能仅考虑校车本身的安全。校车再安全也会有风险,应当从源头上采取措施。关键还是应当严格依照义务教育法的规定,保障学生就近入学或在寄宿制学校上学,减少学生上下学的交通风险。有些意见对近年来一些地方较大规模地撤点并校提出异议,建议在设置和调整学校及教学点布局时,多听听当地群众特别是学生家长的意见。有的意见提出,如果逆向思考,让教师乘车去就学生,而不是学生乘车去就教师,是不是风险小一些?有些意见提出,买校车不如就近建学校。一辆专用校车就要几十万元,再加上每年几万元的运行费用,超过农村建一所小学或教学点的费用,既不安全又不经济。有些意见建议明确规定,撤点并校要征求学生家长的意见,并妥善安排好学生上下学的交通问题;没有妥善安排的不得撤点并校。有些意见则提出,撤点并校有利于优化教育资源配置。农村地区有的村只有十几个学生,如果也要办一所学校,连配齐各科教师都很难,更别提留住优秀教师。为保障偏远地区农村的孩子也能受到较好的义务教育,应当撤点并校。寄宿制学校的学生周末同样有上下学的乘车需求。校车安全条例不应强调就近入学或设立寄宿制学校,而应明确规定在居住分散的农村地区由政府采取措施,让学生能够坐上安全、规范的校车。

2、关于发展公共交通。不少意见提出,地方政府应当大力发展公共交通特别是农村客运班线,减少学生集中乘车的风险。建议进一步充实和细化征求意见稿中关于发展公共交通的规定。有些意见还提出,校车制度应从我国城乡发展水平有很大差别的实际出发,根据农村和城市的不同情况作出不同规定。建议明确规定,城市除家长自行开车接送外,应当乘坐公交车上下学,不得开行校车,不鼓励远距离择校;校车应主要为居住分散,难以保障学生就近入学,公共交通又不能覆盖的农村地区学生服务。

3、关于对校车的政策支持。不少意见提出,国家对校车的政策支持,特别是对农村地区校车的政策支持,是保证校车安全规定得以落实的前提。目前使用不符合安全要求的车辆运送学生并严重超载,导致发生重大事故的,大多发生在农村。农村是安全校车需求的重点。建议进一步充实征求意见稿中关于国家通过财政资助、税收优惠等措施支持农村地区校车服务的规定。一是进一步明确财政资助、税收优惠的范围,明确校车购置及运行费用的资金来源;二是明确中央财政和地方财政分担的比例,对中西部以及其他财政比较困难的地方,中央财政支持要给予倾斜;三是对地方政府应采取措施保障农村地区学生获得校车服务作出有约束力的规定。有的意见建议,应明确对校车财政资助的对象也要包括民办学校。

有些意见则提出,校车安全条例应解决校车安全管理方面的问题,不应也难以承载更多的内容。保障就近入学、发展公交、财政支持等不属于校车安全条例要解决的问题,应当专门研究作出具体规定,不应在本条例中规定。

二、关于校车的服务对象

对于使用校车接送义务教育阶段的中小学生上下学,多数意见表示赞成。对于幼儿和高中生是否应当使用校车接送,有不同意见。

有些意见赞成使用校车接送幼儿园幼儿,认为这符合目前实际情况。特别是农村地区许多青壮年外出打工,孩子由爷爷、奶奶等老年人照看,他们接送幼儿上下学有困难,使用校车接送幼儿是比较好的办法。目前很多幼儿园已经购置了校车接送幼儿。有些意见则不赞成使用校车集中接送幼儿,认为让没有安全防范和自我保护能力的3-6岁幼儿集中乘坐校车,风险太大,很难保证安全。地方政府应当采取措施,包括举办乡村幼儿园或自然村幼儿班、小学学前班等,保障幼儿就近入园,而不要把钱花在买幼儿校车上。目前一些民办幼儿园以营利为目的,为了争生源使用校车远距离接送幼儿,发生了不少事故,对这种作法不应提倡。对确实需要乘车上幼儿园的,应由家长负责接送。

不少意见赞成校车服务对象不包括高中生,认为高中生已具有较强的自我保护能力,可以步行、骑自行车、乘坐公交车等自行解决上下学的交通问题,没有必要为高中生集中开行校车和为高中生乘车安全提供特殊保护。也有的意见提出,高中生大都属于未成年人,生理、心理都还没有完全成熟,应当将需要乘车上下学的高中生纳入使用校车范围。

三、关于专用校车

对征求意见稿关于接送幼儿、小学生的校车应当是符合国家相关标准的专用校车的规定,有些意见表示赞成,认为这可以更好地切实保护乘车幼儿、小学生的安全。有些意见则不赞成这一规定,认为这一规定不可行,特别是农村地区很难做到。专用校车购置和维护费用都很高,农村小学、幼儿园买不起专用校车,即使有人给买了也养不起。如果因此提高幼儿园收费,会加重家长的负担,有些家长负担不起,只能让孩子坐“黑校车”。而且农村特别是山区道路状况差,专用校车在有的地方根本开不了。有些意见提出,校车安全的关键在于驾驶员的素质,车辆只要符合客车安全技术条件就可以了,不必照搬国外,非得是专用校车。

四、关于校车安全管理的部门职责分工

有些意见提出,应明确由教育部门牵头负责校车安全管理工作,以促使教育部门统筹考虑学校的规划布局和校车的合理使用,统一指导、监督学校和幼儿园做好校车安全管理工作。有些意见则认为,校车安全管理涉及车辆的安全技术条件、驾驶员的资格管理、道路交通秩序维护等,这些都不是教育部门管得了的,应属于公安部门的职责。建议由公安部门牵头负责校车安全管理工作。也有些意见提出,交通运输部门负责运输体系的规划和运输市场管理等,校车安全管理工作应当由交通运输部门牵头负责。还有些意见提出,校车安全管理工作涉及的部门多,要相互配合,共同做好工作,避免相互推诿,形成管理漏洞。地方政府可以通过设立校车安全管理委员会或办公室等方式,建立齐抓共管的校车安全管理体制。

五、关于校车运行模式

1、关于学校配备校车。有些意见赞成征求意见稿关于学校可以配备校车及履行保障校车安全责任的规定,认为学校开校车最有利于保障学生乘车安全,学校也有义务保障学生在校园内和校车上的安全。有些意见则认为,学校不应当自备校车,不能把什么事、什么责任都推给学校。目前学校承担的教学以外的责任太多太重,超出了学校作为教育机构的责任范围和责任能力。学校开校车属于学校办社会,是倒退。

2、关于校车运营是否应当市场化。有些意见提出,校车是纯公益性事业,校车的购置和运行应当由政府全盘负责,不能市场化、商业化。政府可以购置校车交给教育等有关部门运营,或者直接成立校车运营单位运营校车。如果商业化运作,以盈利为目的,难以从根本上保障校车安全。有些意见则认为,校车服务虽具有一定的公益性,但不宜由政府全包下来,由政府包下来是不可持续的。应当走政府主导、市场化运作的路子,充分调动社会各方面的积极性,由企业具体承担校车运营业务,政府给予适当补贴并加强安全监管。

3、关于是否允许个人提供校车服务。有些意见提出,校车服务不是一般的经营性业务,不应当谁想干就可以干。校车服务只能由依法取得道路客运资格的运输企业或者政府设立的校车专营单位提供,这才有利于保障安全。个人以营利为目的用车接送幼儿、学生,往往为多挣钱就超速、超载;而且经营太过分散,很难监管到位。应明确禁止个人提供校车服务。有些意见则提出,目前很多地方特别是农村地区由个体运营车辆接送学生的情况相当普遍,有的是在地方政府的组织下进行的。如果不允许个人提供校车服务,一方面这些个体经营者的生计会有问题,另一方面会出现校车服务不能满足需求的情况。保障校车安全的关键不在于校车是由企业运营还是个人运营,而在于加强管理。建议充分考虑实际情况,在加强管理的前提下,允许个人提供校车服务。

六、关于校车使用许可

多数意见对征求意见稿关于校车使用应当符合保障安全的条件,经依法审查取得使用许可的规定表示赞成,同时提出以下主要意见:

1、关于取得校车使用许可的条件。有的建议,明确规定只有符合专用校车国家标准的车辆才能作为校车使用,禁止将改装车辆作为校车。有的建议,将学校使用校车的必要性作为许可条件,没有必要开行校车的学校申请校车许可的,不予许可,不能满街都是校车。有的建议规定校车应配置保障安全的技术设备,如GPS定位系统、车内监视设备、行车记录仪以及其他相应的安全器具。还有的建议明确规定校车乘客责任保险的最低投保额。关于校车最高使用年限问题,不少意见认为征求意见稿规定的不得超过8年的规定过严,特别是对专用校车更不合适。专用校车设计标准高,安全性能好,价格也比较贵。每天除了接送几趟学生外,其余时间基本闲置,多数专用校车一年跑不到2万公里,有的甚至只跑几千公里,使用8年后车况仍然较好。如果8年就不能继续使用,会造成很大浪费。有的意见则认为,8年的规定还不够严格,不足以保障安全,建议进一步缩短校车使用年限。

2、关于申请校车使用许可的程序。有些意见赞成征求意见稿关于申请校车使用许可应先经教育部门审核,再向公安交管部门办理相应登记手续的规定。有些意见则不赞成由教育部门先行审核,认为教育部门不熟悉车辆管理情况,没有办法出具审核意见,建议直接向公安交管部门提出申请。有的建议应先由交通运输部门审核出具意见,再向公安交管部门申请校车标牌。

七、关于校车驾驶人

普遍认为,校车驾驶人的素质和驾驶行为是保障校车安全的关键,赞成对校车驾驶人的资格条件作出明确规定,经审查符合条件的,才能取得校车驾驶资格。对于校车驾驶人的资格条件和申请校车驾驶资格的程序,主要有以下意见:

1、关于校车驾驶人的资格条件。有些意见认为,征求意见稿规定的校车驾驶人资格条件还不够严格,应更严格一些。如:将取得相应准驾车型驾驶资格“3年以上”改为“5年以上”;将年龄不超过60周岁改为不超过50周岁,并规定年龄下限,太年轻了不行;要求校车驾驶人应具备一定的安全防卫技能;增加对校车驾驶人心理素质的要求;校车驾驶人必须没有发生过任何交通责任事故,等等。有些意见则认为,征求意见稿规定的校车驾驶人资格条件太严,在很多农村地区实际上不可行。农村有A本(大客车驾驶证)的人本来就很少,这些人大多可以找到报酬较高的工作,有的月工资在8000元以上,而开校车不可能有那么高的收入,有的地方月收入还不到1000元。再把校车驾驶人的资格条件提得这么高,农村到哪里去找校车驾驶员?校车驾驶人只要有相应车型的驾驶证,有一定的驾驶经验就可以了,保证安全关键是要有责任心。其他方面的条件过于严苛,没有多大意义。

2、关于申请取得校车驾驶资格的程序。不少意见不赞成征求意见稿关于申请取得校车驾驶人资格应先经教育部门审核,再向公安交管部门办理驾驶校车签注手续的规定,认为教育部门是管教育的,没有管理驾驶员的经验和能力,也不掌握驾驶人的相关信息,规定由教育部门先行审核没有实际意义,而且增加了管理环节,容易导致责任不清。建议直接由公安交管部门负责审查。

八、关于保障校车通行安全

对于保障校车通行安全的意见主要集中在两个问题上。

1、关于校车通行优先权。多数意见赞成征求意见稿关于校车通行优先权的规定,认为这是条例的“亮点”,对于保障未成年学生集体乘车的交通安全很有必要,也有利于在全社会形成关爱孩子、礼让校车的文明风尚。建议进一步完善相关的执行保障措施。有些意见则提出,这些规定是效仿国外的,不符合我国国情。农村没有公交车道,也很少有交警执勤,这些优先权基本用不上。在城市则会加剧交通拥堵。校车有了特权,还可能导致驾驶人的责任心降低,反而会不安全。路上校车遇到救护车、消防车,究竟谁让谁,也成了问题。有的意见建议根据不同情况作出不同规定,如对校车停车时后方车辆停车等待的问题,可分别规定:校车停车的道路同向有多条车道的,紧邻校车停车车道的后方车辆应停车等待,其他车道的车辆不必等待;或者规定,校车停车上下学生时,后方车辆应当谨慎驾驶,低速通过。

2、关于校车限速。有些意见赞成限定校车时速不得超过60公里,并建议在设计、生产环节采取技术手段限制校车的最高时速。有的意见建议进一步降低校车最高时速,如限定为50公里或者40公里。有些意见则认为,校车和其他车辆一样,执行道路交通安全法律法规的限速规定就可以了。将校车最高时速限制为60公里太死板,可操作性不强,也不完全符合实际,比如校车在高速公路上限速60公里反而不安全,还影响通行效率。有的建议规定校车在高速公路上的时速不得超过100公里。

九、关于保障校车乘车安全

主要有三方面的意见。

1、关于由学校指派随车照管人员。有些意见赞成征求意见稿关于学校应指派人员随校车全程照管学生的规定,认为学校指派的人员熟悉学生情况,和学生沟通交流比较方便,可以有针对性地做好随车照管工作,也便于学校对这些人员进行统一管理、教育和培训,对保障学生乘车安全有利。有些意见则不赞成都由学校指派随车照管人员,认为学校编制紧张,教师的工作压力本来就很大,在学生上学前和放学后还要兼做随车照管人员,难以承受,会影响教学秩序和教学质量,在学校有多路校车的情况下更是这样。建议明确规定,学校自备的校车,可由学校指派随车照管人员;学校向校车服务提供单位租用的校车,由校车服务提供单位指派随车照管人员;或者由学校与校车提供单位协商约定由谁指派随车照管人员。

2、关于禁止校车超载。有些意见赞成征求意见稿关于校车不得以任何理由超载的规定,认为当前校车严重超载的现象普遍,给校车安全带来严重隐患,一旦发生事故,往往造成学生重大伤亡,必须严格禁止校车超载,并加大对超载行为的处罚力度。有些意见则认为上述规定不太现实,也不完全合理。目前在用的许多校车都是按照成人标准核定载客人数的,不符合学生特别是小学生和幼儿身高、体重的实际情况。一个座位上完全可以坐两到三名幼儿和小学生,一人一个座位反而不安全。从实际情况看,超载并不是事故的主要原因,城市的公交车每天都在超载。如完全禁止校车超载,校车只好提高车速,增加运行次数,这样安全风险更大。建议规定一个允许超载的合理范围,或者根据小学生、幼儿的实际情况合理核定校车载客人数。

十、关于法律责任

有些意见认为,征求意见稿规定的法律责任还应进一步加重,如大幅度提高罚款数额,吊销校车服务提供单位的客运经营许可,对校车驾驶人终身禁驾,撤销校长职务,解聘教师和随车照管人员,开除相关人员公职等,以增强法律的威慑力。有些意见则不赞成大幅度加重法律责任,认为实际中的主要问题不是处罚不够重,而是监管不到位。如能确保监管执法到位,现有法律法规规定的法律责任足以起到应有的惩戒和警示作用;如不能有效解决监管执法问题,规定多重的法律责任也没用。也有些意见认为,目前危及校车安全的主要问题,如超速、超载等,现行《道路交通安全法》已有明确的处罚规定,本条例没有必要另作规定,也不应作出与上位法不一致的规定。

十一、关于实施过渡期

征求意见稿规定,自本条例施行之日起3年内,用于接送幼儿、小学生的专用校车不能满足需求的,可以根据省级政府的规定使用非专用校车。对于规定一定时间的过渡期,普遍表示赞同。但对过渡期的具体期限,有不同意见。有些意见认为,3年过渡期的规定符合实际,表示赞成。有些意见则认为,3年过渡期太长。只要政府下决心整治,并加大对专用校车生产和配置的支持力度,是可以在短期内达到要求的。建议将过渡期缩短为1-2年。有的建议2012年9月1日前专用校车要全部配齐。也有不少意见认为,3年过渡期偏短,很多地方3年内更换专用校车有困难;而且设置过渡期不能只考虑车的问题,还应考虑路的问题。一些贫困山区现有公路技术条件无法通行专用校车。要解决路的问题,3年时间显然不够。建议将过渡期延长到5年或更长。

此外,各方面还对征求意见稿提出了其他一些修改建议,主要有:专用校车的车型应当多样化,不要都是大型车,以适应不同地方特别是山区的道路状况;应公示校车生产企业名单及其生产的车型,便于学校和幼儿园选购;要求随车照管人员与学生的监护人在校车停靠站点交接的规定不现实;应禁止驾驶员在校车上抽烟和接打手机等;应增加规范校车收费的内容等。

国务院法制办会同有关部门正在对公众的意见认真梳理,逐条研究,对征求意见稿作进一步修改。

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